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從憲法視角透視疫情防控工作

全國人大

新冠肺炎疫情在世界各國的集中暴發和迅速蔓延,對整個國際社會都帶來巨大影響。能否有效防控疫情,保護人民生命安全和身體健康,維護經濟社會穩定,對各國執政能力和執政水平都是一次嚴峻考驗。中國首當其沖地經歷了這場大考、經受住了疫情防控的考驗,也為世界各國抗擊疫情積累了寶貴的經驗。值得特別注意的是,疫情防控工作中,習近平總書記強調,疫情防控越是到最吃勁的時候,越要堅持依法防控,在法治軌道上統籌推進各項防控工作,全面提高依法防控、依法治理能力。因此,在應對疫情的非常狀態下,能否始終堅持運用法治思維和法治方式依法科學防控,是對我國治理體系和治理能力的特殊考驗;而中國特色社會主義法律體系能否為防控工作提供有效支撐,則是對多年來法治建設成效和法律體系成色的一次實戰檢驗。

一、以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是依憲依法防控疫情的堅實制度支撐

改革開放開啟了我國一手抓建設,一手抓法制的新征程。經過各方面共同努力,2010年,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系如期形成,我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。在此基礎上,進一步加強重點領域立法,實行科學立法、民主立法、依法立法,不斷提高立法質量,法律體系得到進一步完善。

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央就人民健康、公共衛生安全作出一系列重大部署,提出要把人民健康放在優先發展的戰略地位,推進健康中國建設,出臺了《“健康中國2030”規劃綱要》。黨的十九大進一步提出實施健康中國戰略。落實黨中央重大戰略部署,全國人大常委會制定和修改了一系列醫療衛生相關法律,僅2019年就集中制定了基本醫療衛生與健康促進法、疫苗管理法,修改了藥品管理法,保障公民享有基本醫療衛生服務和用藥的安全有效可及。

目前,在醫療衛生領域形成了廣覆蓋、多層次、較為完備的法律法規制度體系。一是醫療健康方面。有基本醫療衛生與健康促進法、中醫藥法、藥品管理法、疫苗管理法、執業醫師法、母嬰保健法、精神衛生法、獻血法等。二是公共衛生方面。有傳染病防治法、職業病防治法、國境衛生檢疫法、進出境動植物檢疫法、動物防疫法、野生動物保護法、傳染病防治法實施辦法等。三是公共衛生事件應急處置方面。有突發事件應對法、出境入境管理法、食品安全法、突發公共衛生事件應急條例等。四是醫療保險和救助方面。有社會保險法、紅十字會法、慈善法、公益事業捐贈法等。

這些法律法規有效涵蓋、容納了依法防控工作的需求,為依憲依法防控疫情提供了有效的制度供給和堅實的制度支撐,經受住了這場突發重大公共衛生事件的檢驗。同時,也為全國和各地方及時出臺抗擊疫情的相關規范性文件和舉措提供了充足的制度空間。

二、依憲依法開展疫情防控的生動實踐是合格的中國答卷

面對突如其來的疫情“大考”,黨中央第一時間作出重大決策部署,并特別強調堅持依法防控的極端重要性。在黨中央集中統一領導下,從武漢市防控指揮部發布通告宣告“封城”、集中優勢資源實現“應收盡收、應治盡治”,到各地各部門根據中央的形勢判斷,分區分級、統籌做好疫情防控與經濟社會發展,各地各部門因應不同階段疫情防控需要,以相關法律法規為依據,及時出臺規范性文件。這些規范性文件數量之大、范圍之廣、出臺之及時、內容之具體詳盡,是本次疫情防控工作有別于以往重大突發事件應對的突出亮點,也是運用法治思維和法治方式開展防控工作的重要體現。

全國人大常委會法工委高度關注各地各部門疫情防控相關規范性文件,及時對其進行跟蹤、梳理,對規范性文件的合憲合法性進行研究??傮w上,及時制定與公布這些規范性文件,提高了人民群眾對疫情防控相關工作的知曉程度,有效爭取了人民群眾的理解和支持;明確了權利義務關系,為民眾行為提供了指引,增強了確定性和可預測性,為保障人民群眾生命健康安全和經濟社會平穩有序運行,在法治軌道上統籌推進疫情防控和經濟社會發展提供了有效支撐。同時,對疫情防控措施的合憲合法性判斷,應充分考慮到應急、非常狀態的特殊屬性,以實現有效治理為目標,堅持實事求是,充分考慮到對新冠病毒的認知是一個逐步深化的過程。因此,要有“事急從權”的寬容度,不能求全責備、搞“事后諸葛亮”??偟膩砜?,這些規范性文件,是根據實際需要在憲法法律框架內作出的具體安排,符合法律規定,也符合憲法的規定與精神。

當然,實踐中個別基層組織等出現的如設卡攔截、阻斷公路,對外地人員“一律勸返”、對被隔離居民“鎖死家門”等“一刀切”“硬隔離”措施,一些地方執法工作中出現的執法簡單粗暴、甚至“暴力執法”、“過激執法”的問題,不符合依法防控要求。對此,全國人大常委會法工委密切關注、多次發聲,指出依法防控疫情必須主體適格、手段合法、措施適度。對于上述問題,有關方面及時予以制止,并依法進行了糾正。

三、推進疫情防控工作的憲法透視

在黨中央堅強領導下,經過全國人民艱苦努力,中國依憲依法防控疫情提交了合格答卷。從憲法視角進行透視,我國疫情防控和復工復產工作的有效推進,體現出中國共產黨領導和我國社會主義制度、我國國家治理體系的強大生命力和顯著優越性,也體現出憲法的全面有效實施。

(一)疫情防控的實踐證明黨的領導是最大的制度優勢

我國憲法序言記述了黨帶領各族人民在新民主主義革命和社會主義事業歷史進程中的領導核心作用,從指導思想、根本任務、發展道路、奮斗目標等角度對堅持黨的領導作了規定。憲法第一條中進一步明確規定了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?!?/span>

新冠肺炎疫情發生以來,以習近平同志為核心的黨中央總攬全局、統一指揮,第一時間指出“疫情就是命令、防控就是責任”,防控疫情是當前的“頭等大事”和“最重要工作”,提出堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策的總要求和堅決打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰的號令。在疫情防控全過程,通過召開會議作出重大決策、成立中央領導小組、派出中央指導組、親自調研指導、調整人事布局等,堅定發揮領導核心作用,起到了統一思想、明確方向、堅定信心、科學決策、協調各方、凝聚力量,確保將人民生命安全和身體健康放在首位,確保疫情防控沿著法治軌道推進,確保統籌兼顧疫情防控和經濟社會發展的重要作用。在黨中央堅強有力領導下,武漢保衛戰、湖北保衛戰取得決定性成果,疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果,統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作取得積極成效。實踐充分證明,黨的領導是中國特色社會主義制度最主要的優勢,越是危難時刻越需要充分發揮黨的領導核心作用。

(二)疫情防控工作與憲法規定的國家根本任務一以貫之

以憲法的形式規定國家根本任務,具有指明道路、凝聚共識、團結力量的重要功能與作用。我國憲法序言在第七自然段對國家的根本任務作了規定;1993年、1999年、2004年、2018年四次憲法修改又根據新形勢新實踐進行了發展完善,形成了目前關于國家根本任務的表述。在黨的集中統一領導下開展的疫情防控工作,與我國憲法序言規定的國家根本任務一以貫之,是國家根本任務在特定歷史階段、特定事件中的落實和體現,也是黨依憲治國、依憲執政的鮮明體現。

第一,打贏這場疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰,保護人民生命和健康安全,統籌推進經濟社會發展工作,是實現新時代國家根本任務“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”的重要體現。同時,人民生命和健康安全也是建設“社會主義現代化強國”、實現“中華民族偉大復興”的國家目標的必然要求。沒有全民健康,就沒有全面小康。沒有人民生命和健康安全,實現憲法規定的國家根本任務是無從談起的。

第二,此次疫情,我國國家治理體系和治理能力在重大危機面前經受住了“壓力測試”,法治建設成效和法律體系成色經受住了“實戰檢驗”。但是,也暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生應急管理體系等方面存在的短板和不足。補短板、堵漏洞、強弱項,健全各方面制度、完善治理體系,就是落實國家根本任務“不斷完善社會主義的各項制度”的體現。

(三)疫情防控是以人民為中心的憲法精神的必然要求

我國憲法第一條明確規定,我國是人民民主專政的社會主義國家。這一國家性質決定了人民是國家的主人,以人民為中心是立國之本,也決定了帶領廣大人民群眾堅決打贏疫情防控的人民戰爭,是對執政黨、各國家機關及其工作人員的必然要求。

第一,以人民為中心的憲法精神與執政黨的執政理念是高度統一的。憲法序言和第一條第二款中都對黨的領導作了明確規定。中國共產黨是不忘初心、牢記使命、全心全意為人民服務的馬克思主義政黨。人民對美好生活的向往是中國共產黨的奮斗目標。黨的十九大修改黨章,增寫了堅持以人民為中心的發展思想。

第二,憲法多個條款中“為人民服務”的規定也體現出以人民為中心的精神。比如,憲法第二十七條第二款、第二十九條、第七十六條第二款,分別規定了“一切國家機關和國家工作人員”、“中華人民共和國的武裝力量”、“全國人民代表大會代表”要“努力為人民服務”。這既是對國家機關、國家機關工作人員、武裝力量、人大代表的直接要求,也是以人民為中心的憲法精神的直接體現。

在這次抗擊疫情中,習近平總書記和黨中央始終堅持、多次強調把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位,這是疫情防控中最突出的決策指引和最主要的價值取向,體現出共產黨人以人民為中心的初心和為民情懷,也是國家機關及其工作人員、國家武裝力量等各司其職、積極支援、沖鋒在前、無私奉獻的價值追求。

(四)疫情防控“全國一盤棋”是單一制國家中央與地方關系的體現和集中力量辦大事體制優勢的鮮明寫照

憲法第三條第四款規定,中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。我國是單一制國家,地方行政區域的管理屬于國家管理,中央政府對國家全部領域進行全面管治。正所謂“事在四方、要在中央”。

此次疫情防控是一項系統工程,在黨的集中統一領導下,各級黨委和政府堅決服從黨中央統一指揮、統一協調、統一調度,形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面。尤其是武漢“封城”這個扭轉局面的“關鍵一招”,不是一個輕易的決斷。以封閉一個人口千萬級別的大城市來阻斷疫情傳播,舉措之全面、嚴格、徹底,世所罕有。這個艱難而重大的政治決斷,建立在從全局的高度對疫情防控作出科學判斷的基礎之上,建立在以維護人民群眾生命安全和身體健康為根本出發點和落腳點的基礎之上,也建立在全國一盤棋、舉全國之力支援武漢支援湖北的基礎之上。正如一枚硬幣的兩面,一面是武漢“封城”、英雄的武漢人民在疫情期間所付出的堅持和努力、犧牲和奉獻;另一面則是各方同舟共濟、守望相助、火線馳援、共克時艱;兩面都是在黨中央的集中統一領導下,抗擊疫情互為彼此、不可或缺的重要組成部分。近期,中央又針對湖北經濟社會發展和民生保障面臨的困難,出臺支持湖北經濟社會發展一攬子政策,涉及財政稅收、金融信貸、投資外貿等各方面。

堅持全國一盤棋,調動各方面積極性,集中力量辦大事,是我們打贏疫情防控阻擊戰的重要法寶,是我們國家制度和國家治理體系的一個顯著優勢,也是我國憲法規定的中央與地方關系的鮮明寫照。

(五)疫情防控是國家履行人權保障責任的生動實踐

憲法第三十三條中規定,“國家尊重和保障人權”。這是對國家人權保障責任的總體要求。面對嚴重危及人民生命健康的疫情,以舉國之力奮起抗擊,這就是最大的、最實實在在惠及廣大人民群眾的人權保障舉措,是社會主義國家必須承擔的對人民的人權保障責任??梢哉f,疫情防控是當前最大的人權保障。

同時,憲法的多個條款規定,是依憲依法做好疫情防控工作的直接依據,也是直接要求。比如,憲法第十四條第四款、第二十條、第二十一條第一款、第二十六條第一款、第四十五條第一款等。根據上述規定,國家通過發展醫療衛生事業、科學事業、保護和改善環境,建立社會保障等制度,為公民享受生命健康以及其他各項權利積極創造條件,實現國家對公民生命健康等各項權利的保障責任。這次抗擊疫情過程中,國家積極開展醫療救治、加強疫情防控科研攻關,通過醫療保險制度對患者、醫護人員等予以保障,全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習。這正是國家踐行憲法規定、履行對人民權利的保障責任的生動體現,也是憲法規定在實踐中得到有效實施的具體體現。

(六)應急狀態下需要對憲法基本權利保護優先級進行權衡

憲法規定的公民權利是豐富的,包括人的生命權與尊嚴、平等權、參政權、表達自由、人身自由、宗教信仰自由、文化教育權利、社會經濟權利、監督權與請求權等。生命權無疑是人最基本、最根本的權利,也是憲法價值的基礎和核心。健康是促進人的全面發展的必然要求,是經濟社會發展的基礎條件,也是一項重要的憲法性權利。做好疫情防控工作,盡最大力量保護人民的生命安全和身體健康,是國家的憲法責任,是執政黨的憲法使命。

同時,也必須看到,疫情防控勢必會影響到公民生活、出行等便利,在一定程度上構成對公民的人身自由的限制。這就涉及到不同位階的權利的取舍衡量問題。第一,從依法防控的角度,要做到防控措施于法有據。此次抗擊疫情出臺的規范性文件中,有的規定了如住宅小區實行封閉式管理等,武漢作為疫情防控的重中之重,更出臺了如“機場、火車站等離漢通道暫時關閉,全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營,城區內機動車禁行”等非常嚴格的措施。突發事件應對法第四十九條、傳染病防治法第四十二條等相關規定為這些措施提供了法律依據。

第二,法律規定中有的可能具有一定彈性,存在一定的解釋空間。在疫情擴散蔓延的嚴峻形勢下,采取何種具體措施、限制到什么程度,是否符合比例原則,是對始終堅持法治思維,善于運用法治手段的考驗。既要依法,又要合乎情理,做到情、理、法的有機統一,這是對依憲依法科學防控很高的要求。這種非常狀態下,疫情防控措施對權利不同程度的限制,需要根據憲法的原則、精神為法律提供的價值指引,對基本權利保護的優先級進行排列權衡,對生命權、健康權優先予以保障。

與時俱進是中國特色社會主義法律體系的生命線。“不斷完善社會主義的各項制度”是憲法的明確要求,也是中國特色社會主義制度生命力所在。把付出巨大代價換來的寶貴經驗教訓,書寫成剛性的法律,全國上下一體遵行,是國家民族經驗智慧不斷積累和提升的必由之路,也是將法治作為治理體系和治理能力現代化重要依托的根本原因所在。近日,全國人大常委會認真貫徹落實總書記重要講話和黨中央重大決策部署,專門就強化公共衛生法治保障立法修法工作召開座談會并作出工作部署。十三屆全國人大常委會第十七次會議審議了生物安全法草案、動物防疫法修訂草案,聽取了全國人大常委會法工委關于強化公共衛生法制保障立法修法工作有關情況和工作計劃的報告。這些舉措將進一步完善中國特色社會主義法律體系,為公共衛生提供更加完備的法治保障,更好適應國家治理體系和治理能力現代化要求。


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